公车改革应做“减法”
公车改革为何难走出“越改越多、越改越乱”怪圈
文/《瞭望》新闻周刊记者
东北某省会城市的一个行政区，数年前曾试图启动公车改革，但大部分干部要坐车不要补贴，改革遭到一半中层干部抵触，最终不了了之。
公车改革十余年历程中，如此案例举不胜举，甚至有人称之“越改越多、越改越乱”。公车私用普遍，超编超标屡禁不止，成为公共财政的包袱，也是滋生腐败的温床。
长期关注该领域的研究者向《瞭望》新闻周刊记者指出，公车改革已经“拖不起”，应尽快出台全国性的改革指导意见。改革方式可以结合适度货币补贴、服务市场化等等，但核心原则是“做减法”。
年复一年“改革不彻底”
规范公车使用，由来已久，据本刊记者了解，至少从1979年开始，就陆续出台关于领导干部用车的规定。1998年国家体改委提出公车改革计划，至今已经十多年。
然而各地的公车改革未见明显成效，公车数量日益泛滥。
连续多年呼吁公车改革的湖北省统计局副局长叶青说，公车的数量可能没人统计清楚，但远超200万辆，“近年来膨胀速度加剧，一些单位变着法儿增加车辆”。
公车膨胀的主要原因是失去制度规范，不按级别或单位人数配备相应公务车辆。叶青说，短短十年间，有的单位公车从10辆增加到30多辆，数量膨胀了3倍，在西部最不发达地区的一个县，公车数量也超过400辆，可见公车泛滥之严重。
伴随着公车数量膨胀，公车私用愈演愈烈。一名地方干部甚至对本刊记者说，现在不单是公车私用，更出现了普遍的“公车家用”问题。
本刊记者梳理公开资料发现，就在近期各地落实“八项规定”的背景下，今年清明节期间，仍有多省市发现大量公车“顶风”扫墓、旅游的现象。譬如辽宁铁岭，虽然三令五申要求严管公车，在假日期间封存5000辆公车，但仍有34个单位因公车违规使用被查处。
由于各类公车数量的急剧膨胀以及私用滥用问题突出，公车产生的浪费越来越大。来自政府部门的数据显示，目前财政拨款的公车单车费用标准为每年3.5万元，但2011年28个中央部门单车实际年均费用为7.2万元，即使扣除司机工资，也要5万元，是标准的1.4倍。尤其需要指出的是，这28个部门中有400余辆公车，每年行驶里程不到5000公里。
据记者采访了解，不少公车在使用过程中，都有人为浪费现象。比如，各地开会基本都是一个领导一辆车，开会几个小时期间，部分车子一直不熄火。还有涉嫌违规产生的浪费，不少公车被发现违规在非指定机构修理，个别极端的，一辆公车一年换了40个轮胎。
长期研究“三公”消费的华东师范大学教授余南平说，十多年来虽然各地公车改革之声不断，但“越改越多、越改越乱”是不争的事实。改革试点或无疾而终，或者成为“半拉子工程”，甚至出现“补贴照拿、公车照坐”的局面，车改成了变相福利，影响公车改革的公信力。
“年复一年的改革不彻底，难抑普遍违规。”安徽省政协副主席李卫华说。
？五大痼疾阻碍
本刊记者通过采访梳理，发现主要有五大原因导致公车改革难以深入推进。
首先，“官本位”文化抑制公车改革动力。公车改革难以实质推动，与干部的特权意识密切相关，不少地方干部向记者坦言，用公车不仅是实惠，更重要的是体现身份地位。
一些先期启动车改的地区，因此陷入“雷声大雨点小”的困境，如启动9年的贵州车改，依然只在遵义市汇川区“独唱”，长期推广不开。
其次，公车日益“专车化”，风气上行下效，加大改革阻力。
根据目前公车使用相关规定，只有高级别领导才能配备专车，其他公务用车理论上只服务于必要的公务活动，而不专门服务于某个特定人。但实际在各级各类单位中，大量公车“专车化”，直接导致脱离监督、私用成风，改革可能触动的利益进一步固化。
中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院副院长刘献说，十多年来，专车的扩散面越来越广，国家机关企事业单位的公车支配权，肯定掌握在少数的领导层手上，导致很多正常公务活动反而用不到车，“‘专车化’打破了原先的公务车调度制，让各种公车腐败无所顾忌，如果改革不取消专车，这个坑永远填不满”。
第三，车改补贴过高，成为变相福利。目前各地的车改试点，大多采用货币补贴的方案，即按照级别制定车补标准，按月发放，节约归己，超支不补。但社会舆论对于这种方式一直存在“特权赎买”的争议。尤其是一些地方定出过高的车补标准，导致公众降低对车改的信任度，甚至“逼停”部分车改试点。
最典型的就是2009年7月，由于区委书记和区长每年获车补8万元的消息被曝出，高额补贴引发民意沸腾，导致已实行一年多的辽阳市弓长岭区“车改”被叫停。近期温州车改中最高补贴3100元依然受到社会质疑，“变相福利”实际上阻碍了大范围车改进程
第四，监督惩戒不力。公车规模膨胀、私用泛滥，重要原因是多年来对于公车违规使用缺乏刚性制度约束，更少有严厉的惩戒。
叶青认为，不少地方加强公车管理监督的手段不少，但实效不大。即便查实公车私用，一般也只是罚款、教育等，威慑不够。
第五，以保护国内汽车产业为由增购公车。据有关资料，国内每年公款更新车辆支出在一千亿元左右，一些地方还采取以公款采购来保护支持地方的汽车产业。
核心是“做减法”
接受本刊记者采访的地方干部和专家学者表示，十多年来国内公车改革走不出“越改越多、越改越乱”的困境，主要是没有下决心取消公车。
广西桂林市纪委常委罗正宝说，对于公车腐败，最好的方式就是“斩断”。
江苏淮安市委组织部副部长应群说，公车改革可以以取消为前提，然后以补贴代替公车。
部分学者认为，从最终效果来衡量，就应该借鉴杭州、温州等地改革模式，尽量取消公车，把总量先减下去，根除此前改革中“补贴照拿、公车照坐”的尴尬。
为此，地方上有呼声，希望国家统一出台公车改革指导意见，以协调推动全国的改革。采访中，不少地方干部指出，公车改革实际改的是领导的利益，阻力自然很大，必须自上而下改革，而且必须是地方一把手下决心才改得动。
有了改革原则，有效监督也必不可少。专家表示，一方面要引入外部监督和社会监督，打破原先公车滥用“内部掌握”等无效监督的问题，另一方面要核算监督成本，比如每辆公车加装GPS、换特殊牌照、特殊喷涂等，都需要较高成本。只有尽量取消公车以后，在极少数留存公务执勤车辆中使用这样的监督方式才有效果，否则依然是“大炮打蚊子”，花去了巨额成本，监督效率又低。
监督的重要一环是惩戒。上述专家表示，当前公车治理一大难点就是缺乏惩戒制度，绝大部分干部觉得公车私用不是大事，甚至认为是正常待遇，造成“法不责众”。建议未来对公车私用行为“零容忍”，采取有效惩戒。
货币化补贴是当前国情下车改过渡阶段一个较合理的选择，但还要科学制定“车贴”标准，依据应向社会公开。叶青建议，车改补贴为公务活动交通费用，不计入工资性收入，存入专用账户，用于跟交通有关的支出，不可提现或挪作他用。国家车改方案中正处级补贴在1000元至1500元之间。
叶青也指出，一些地方车改经验比较符合国情，值得总结。如杭州车改划定60公里以上可视作出差，解决了干部因车改而可能减少正常下乡的难题；温州车改中按部门实际工作量分级补贴，避免了单纯按级别“一刀切”产生的不公平；惠州车改中将公检法等部门纳入，进一步抑制浪费。
不过，先试先行仍需得到政府部门及社会舆论的更多支持和鼓励。温州市一名纪委干部告诉记者，温州车改以来节约开支超过18%，但依然顶着巨大压力，“谁先改谁被骂”也是抑制改革难以推进的矛盾。
此外，还需注意支持财力困难地区的公车改革。一些地方干部向记者指出，改革以补贴代替公车，政府需要一大笔启动资金。改革长期来看一定是产生节约效益的，但目前一些经济欠发达地区却没有财力来撬动。□(此报道作者为：《瞭望》新闻周刊记者陆文军王骏勇凌军辉代群席敏任峰叶超方向禹倪元锦)
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